【永續旅遊．蘇格蘭】過猶不及的失控旅客——蘇格蘭高地的因應之道

對觀光區域來說，儘管國際觀光客人數銳減，卻帶來國內旅遊大爆發的機會，其中以離島和花東地區影響最甚。以澎湖為例，交通部在2020年7月推動安心旅遊補助，加上花火節活動，讓澎湖旅遊人潮爆增。同一時間，前往馬祖的加班飛機一天可以加到16、18班。而臺東2020年遊客人數超過1,033萬人次，較前一年成長24.78%。在沒有國際觀光客的情況下，還增加將近四分之一的旅遊人次。

面對短時間大量湧入的遊客，雖然帶來收入與就業，卻也陸續聽到離島居民的困擾：「車子亂騎亂撞，路中間隨便停」、「很多常去的店家都要排隊，還不一定買得到」。地方家庭主婦也表示海鮮市場的漁貨被搶光，報復性旅遊根本在懲罰澎湖。

伴隨而來的還有大量的垃圾潮，花蓮市區每日垃圾量比平常多5公噸，讓清潔隊員吃不消，臺東各大旅遊熱點都可以看到隨處丟棄的垃圾。面對這些困擾，曾有新聞傳出，有地方政府規劃在新年度對每位入境遊客收取50元清潔管理費，但後續尚未有具體消息。

過度觀光 遍布全球景點的通病

事實上，這並非臺灣特有的現象，許多旅遊熱點長期受過度觀光（overtourism）所擾，例如義大利威尼斯、英國倫敦，或聯合國指定的世界遺產。根據世界觀光組織（World Tourism Organization, UNWTO）2018年的定義，過度觀光為「觀光旅遊對某一目的地的負面衝擊，過度影響居民的生活品質和／或遊客的體驗品質感受」。

負面影響包括過度擁擠、不當的遊客行為帶來噪音、干擾和在地認同的消失、觀光化排擠城市生活機能、旅館和Airbnb的興起排擠本地居民的居住空間、對在地環境包含水、空氣、垃圾的壓力等。背後的原因與廉價航空興起、世界各地旅遊普遍成長有關，促使旅遊成本下滑、旅遊市場競爭，造成過度觀光的問題。

雖然UNWTO在2018、2019年發表的主題報告以都市區域為案例，但對於鄉村地區來說，有時因為地處偏遠、整體公共設施與資源相對分散，過度觀光給居民帶來的問題和感受可能更強烈。

美景配美酒 影迷及酒友必訪的蘇格蘭高地

蘇格蘭高地（Scotland Highland）是蘇格蘭最北邊的行政區，人口稀疏，多山、地景開闊，有內陸湖泊與河川，還有曲折蜿蜒的海岸線。許多著名的電視影劇都在此取景，《異鄉人：古戰場傳奇》（Outlander）、《冰與火之歌》（Game of Thrones）及《哈利波特》系列電影（Harry Potter series），都可見高地的背景。

蘇格蘭高地旅遊可回溯到19世紀中，由政府推動的觀光推廣則始於1930年，1969年蘇格蘭觀光理事會成為正式的法定組織，一直到2007年，蘇格蘭觀光局更名為「拜訪蘇格蘭」（VisitScotland），也是今日的觀光管理與推廣官方單位。

當地的觀光產業興盛，城堡旅遊、威士忌酒廠巡禮和戶外運動人氣都頗受歡迎，不僅是重要的經濟產業，也創造許多生意與就業機會。根據官方網站統計，從2013至2019年過夜觀光的人次數，英國境內觀光客自191.8萬人成長到244.8萬人，而國際觀光客則從39.2萬增加到45.9萬人。

鄉間小路爆紅 利潤背後危機四伏

蘇格蘭的交通路網在18世紀就大抵成形，一直到今天都沒有太大的改變與更新。有人如此描述：「蘇格蘭獨特的地理條件既是祝福，也是詛咒」，蜿蜒的山勢與海岸線，讓村落間的交通運輸限縮在幾條主要幹線和鐵路。雖然過去幾年新建了一些橋梁和機場設施，但快速增加的遊客數，尤其過度集中在特定時間、地點，再加上缺乏合適的觀光基礎設施，就產生相對的問題。

最著名的案例是因汽車廣告而興起的北海岸自駕路線（North Coast 500, NC500），由蘇格蘭北海岸大小道路串聯而成，經過著名的山區和海岸景觀，起點和終點都在印威內斯城堡（Inverness Castle），全長516英里（825公里）。由於這條公路沿海岸而行，且多是在地社區聚落之間的連通道，許多路段都是狹窄、彎曲的單行道。

NC500之旅的企劃與推動是一間私人公司，2015年成功引起國際關注，也帶來迅速成長的遊客。這條路被稱為是「蘇格蘭的66號公路」，多數觀光客以轎車或露營車移動，沿途欣賞在地人文自然風景。根據地方統計，NC500第一年就為沿線區域帶來26%的遊客成長、2.9萬觀光客和9百萬英鎊的經濟收入。

缺乏配套的NC500自駕遊 居民又愛又恨

交通量增加，許多路段卻仍是狹窄彎曲的小路。遊客駕駛著租來的露營車，在不熟悉車輛性能和道路的情況下，超車、會車和迴轉都可能成問題。且瞬間湧入的季節性觀光客，立即對在地居民產生影響。

更不用說觀光基礎設施的缺乏，像是廁所、停車場、垃圾處理、步道耗損的修復與維持都需要資源。過去由於蘇格蘭高地人口稀疏，光是要爭取足夠的路面改善費用就已成負擔，更何況NC500串連的路段本來就沒有觀光考量，都加深了對當地的影響。

此外，相較於停留時間較長的旅遊，公路旅行者待在車上的時間多，在社區停留的時間與花費較少。雖然仍會投宿民宿（bed & breakfast），但短期住宿反而為民宿帶來更多的工作和營運成本，因為這意味著每天都要清理房間、換床單，還會增加每日訂房的不確定性。

值得一提的是，區域文化的純正性（authenticity）也受到外來遊客與商業模式衝擊。以高地的斯凱島（Isle of Skye）為例，許多居民認為遊客俗稱的地名如「精靈之池」（Fairy Pools）脫離在地脈絡，還有在觀光團推廣下，出現非在地的祈福儀式^[註1]，不僅脫離地方文化，也對自然環境造成破壞。

儘管困擾不少，但隨之帶來的收入、稅源增加和就業機會，對於鄉村地方的人口和經濟無疑是快速的助益。為此，面對觀光經濟與在地生活，必須有10年以上的發展計畫和短期的應對作法，這是地方的共識。

地方的回應之道 以價制量與疏導遊客

為緩解旅遊觀光的負面影響，蘇格蘭觀光局透過鄉村旅遊基礎建設基金（Rural Tourism Infrastructure Fund, RTIF）資助高地890萬英鎊，改善停車場、露營設施，特別是露營車廢棄物處理點及廁所，卻可惜無法「直接」運用於道路環境改善。

事實上，道路周邊的利用於法限制重重。一者NC500沿途多為私有地，而受到觀光客人潮影響者，公、私地都有。利益關係者背景多樣，誰能決定觀光利潤的使用、誰能從中獲益，是相對複雜的議題。此外，2005年蘇格蘭《土地改革法案》（Land Reform Act）放寬了《鄉間和通行權法案》（The Scottish Outdoor Access Code），將鄉間的漫步自由納入蘇格蘭法律保護，也因此NC500經過之處，土地擁有者皆不能收取通行費。

在這些背景條件下，如何在觀光和居住生活品質間維持平衡，地方權責單位陸續提出3種回應策略：收取停車費、課觀光稅、發展替代觀光路線。

一、收取停車費

地主雖不可收取通行費，收停車費卻是可行的。一來停車設施屬於服務性質，二來鄉間的自由漫步權不適用於有引擎的機動車輛。研究顯示，多數觀光客願意付出一些停車費用，只要費用是被清楚的用在觀光設施的再投資與維管上。

但此舉仍有些侷限與困難。首先，擴建停車設施需要土地、經費和建造時間，沒辦法立即回應當下的需求。其次，蘇格蘭高地空闊、人口分散，落實收費不易。此外，有些人認為道路維護的權責在政府部門，把成本轉嫁在遊客身上並不合理。因此，如何加強遊客付停車費的意願，這一點很重要，需讓遊客能具體想像款項的後續用途，而不只以「道路維護」的名目收費。如果遊客付錢意願太低，反而造成規避繳費，甚至把車停在不適合的地方，可能帶來更多問題。

二、課觀光稅

當遊客進入某個國家或區域短期觀光時，得額外支付一筆費用，稱之觀光稅（Transient Visitor Levy, TVL）。2019年由高地議會提出，蘇格蘭政府最快於2021年可以開始執行，估計TVL在疫情緩和後將會帶來每年500至1,000萬英鎊的收入。

要不要課觀光稅、怎麼課、怎麼使用經費，在議會提案之前，地方利害關係人經歷數次討論，其中有超過6,600份來自居民、店家、遊客的意見蒐集，包含大家希望清楚知道這筆收費的用途，被用在觀光目的，而非議會一般支出；以及許多人希望TVL的來源不能侷限在旅宿業者，還要納入露營車遊客等。

收取額外費用會不會減少遊客數量？當然地方還是會擔心，但是有旅遊觀光的研究指出，大部分的遊客對小額費用的接收度高，而國際遊客的意願又高於國內遊客。

三、發展替代觀光路線

然而，以上作法對於道路狹窄依然無解，也不一定能有效控管遊客數，甚至可以說，官方旅遊單位仍以吸引更多觀光客為前提在規劃策略。因此，推廣替代的觀光路線是另一種作法，在總遊客數無法有效控制的情況下，讓來訪的交通和遊客分散到蘇格蘭其他區域。學者建議，除了分散遊客，同時推動不同類型的旅遊方式，例如鼓勵大眾交通工具的路線、long stay行程，或讓在地居民參與不同類型和規模的觀光產業，都有助於地方發展。

居民的主體性與共識 永續旅遊的啟動核心

英國廣播公司2017年報導，蘇格蘭高地斯凱島精靈之池附近的居民集資，透過當地NGO向政府以2,500英鎊買下12.3公頃、市價2.7萬英鎊的土地，作為景點停車場，以回應人潮帶來的壓力與機會。原停車場只能容納35輛車，且出入道路只能單向通行，但光2016年的訪客就超過10萬人，改建後的停車場預計可停放137輛車和20輛的小巴及露營車。

觀光產業為鄉村地區帶來收入與就業，同時也有機會讓鄉村價值重新被體認與確立。面對龐大觀光人潮帶來的劇烈衝擊，如何想像在地生活和長期發展的樣貌？在地居民得更有明確的意識和主體性。

高地居民形成共識：10年以上的發展計畫和短期的應對做法都是必要的。收取停車費、課觀光稅、發展替代觀光路線是現階段作法，而集資買土地建停車場更是他們進一步的嘗試。

回到臺灣，面對報復性旅遊帶來的人潮與錢潮，在永續經營的前提下，地方在回應短期觀光需求的同時，也需要內部共識。觀光經濟、地方生活品質與環境資源如何平衡？如何透過觀光來經營關係人口、促進地方永續發展？都值得深思。

 

<本文轉載自《關係人口經營策略》，財團法人農業科技研究院出版>