【2022當代農政論壇01】農鄉的今昔──臺灣鄉村發展的脈絡與現況

為了促進社會各界對於農政議題的交流與對話，由農業科技研究院第三年主辦，台大生傳系、綠媒體合辦的「當代農政議題論壇」於9月12日在臺大生傳系展開。因應社會對於食農素養、飲食文化的重視，以及對於氣候變遷、永續生活的關注，今年論壇圍繞兩個主題：食農教育和淨零碳排，為農業領域的專家學者、農民、行動者提供一個對話平臺與空間，從臺灣鄉村的脈絡出發，一同為臺灣鄉村與農業的未來發展進行發想與思辨。

首場論壇主題「鄉村發展的脈絡與現況」，邀請三位講者橫跨不同領域帶來農村發展現況，詩人黃同弘、臺大生傳系助理教授郭蕙如，以及農科院農政中心副主任陳玠廷，三位分享人分別從歷史航照、理論與實證統計及政策分析角度切入，共同拼出台灣農鄉的今昔、農村發展的脈絡、現況與未來，做為接下來一系列論壇的討論基礎，並依序從臺灣鄉村的地景、地貌變遷，鄉村發展的理論、數據及資料，和今昔的政策發展為題，為食農教育和淨零碳排兩個目標理出背後的動機與脈絡。

從航照讀出台灣農業政策轉變與地景刻劃

中央研究院蒐藏了「美國國家檔案館典藏台灣舊航空照片」，近七千張的航照，成為了黃同弘研究台灣歷史、地景、土地紋理的起點。透過定位、比對一張張舊照片，重新用不同的角度閱讀台灣史。黃同弘提到，我們在歷史課本中都讀過嘉南大圳，可以灌溉15萬甲的農地。實際上，隨著嘉南大圳構築完成而來的還有「三年輪作制」，因為大圳的水量無法同時供給所有農地，因此需要按照順序，以三年為一週期，比鄰的區域輪流種植稻米、甘蔗及雜糧等作物，這樣的制度構成嘉南平原上如七巧板拼接、美麗的萬花筒圖像。然而如此地景，隨著曾文水庫的興建，灌溉用水的充沛，乃至農業人口的外流，農地的荒廢或他用，今日已經消逝。

另一幀台中大雅航照則呈現台灣的傳統散村樣態，從中可以看到農田的小給水路彷彿格柵般，將灌水往每一塊農田送去。在當代的衛星影像中，仍可看見相同的格柵紋理，但意義全然不同。移墾時代台中盆地治安穩定、取水便利，人們就近住在自己的田園旁，形成散村。七零年代的政策轉向，「客廳即工廠」，水路被加蓋成為巷弄，農地長出工廠，汙水直接排入圳溝。今日所謂的農村違章工廠議題，可以在歷史航照中回溯脈絡。

航遙測影像不但可以讀出歷史，當時也為農業基礎調查帶來莫大助益。除了戰時美軍的航照圖外，黃同弘也閱讀了林務局自辦航攝以降，超過八十萬張的航照底片。1970年代台灣的遙測技術領先許多國家，農復會（農委會前身）扶持了許多遙測先驅計畫。例如水稻遙測計畫，擇定彰化竹塘、員林等地，以紅外光底片進行拍攝與判釋，配合地面取樣設計、實地調查，最後以樣本田收割數量推算全區總產量。這樣的遙測與估算技術至今天為止，仍是農業部門的重要治理工具，只不過取像載具已經從飛機變成衛星，取得涵蓋更廣、更多時間點的影像紀錄。

黃同弘也提醒，除了從不同時期的航照影像中讀出歷史軌跡，更重要的是，我們每一個人都是地景的參與者，同時也是地景的營造者。當代的諸多治理政策，同樣也影響著鄉村與都市的地景地貌。未來，為了落實淨零碳排，光電板設置、風機設置等，陸續成為台灣人民生活中的風景與無法迴避的課題，如何透過公民協作、精準的分區調查，瞭解每一處地理的變遷與特殊意義，我們每一個共同的決定，將改變地景的命運。

農村問題就是鄉村問題  瞭解農業問題是理解國家社會變遷的重要基礎

農業人口減少、勞動力不足、農地污染、農村文化消逝等等農村「問題」並非台灣獨有的狀況，許多國家也面臨一樣的農業發展問題。郭蕙如老師開門見山指出，美國知名的鄉村社會學家Linda Lobao提醒，目前社會學界的許多研究，對於農業結構變遷的社會後果缺乏分析。然而，對農業的忽視，可能導致我們錯過國家社會變遷的重要面向。

在討論農業結構對於鄉村社區影響一個經典的範例是Goldschmidt提出的假設：農業規模愈大，對於鄉村社區生活品質愈有負面影響。這個假設的機制是，大規模的農業工業化經營方式，集中控制生產性資產與勞動力，農工、中下階層的社區居民為了生存，依賴薪水過活，就難以聚集自己的資源，提供服務，滿足自己，甚至滿足社區的需求，因此不利於社會發展。

不同糧食生產模式如何對我們的社區產生影響？

在Goldschmidt提出這個假設後，1970年代的鄉村社會學展開了大規模的量化研究，包括關注農地面積、農業規模、農業結構，以及鄉村社區的社會面、經濟面、社會心理層面等。在這個大規模研究後，達成了一個基礎的共識：工業化農業本身未必「直接」對鄉村帶來負面影響，但是糧食生產模式和社會組織形式是有關連的。

鄉村社會學透過關注「小農」（小型家庭農場）以及「農企業」（大型工業化農場）的生產方式不同、農業結構不同，對社區的生活品質、整體發展與社會經濟福祉產生了不同影響。研究發現，農村的「特質」，伴隨著農業在資本主義下發展，而有其特殊性。包括農業生產關係下的階級結構、家庭農場在資本主義運作下的抵抗與轉變及農業生產的特異性如何阻礙資本主義的滲透等特性。

農業結構的變遷：從政治經濟學的角度與農業生態學觀點來看

農業結構如何轉型？近代農業社會學的研究的焦點從政治經濟學取徑開始。農業的發展究竟是服膺資本主義的生產模式，或是農業的特殊性、例外性能夠阻礙資本主義的發展？1980、90年代之後，生態學、農業生態學也幫助我們瞭解農業結構的轉型。例如，土壤、溫度、水等生態環境因素，影響了農民決定要種植哪一些作物？以何種方式種植？此外，人口的規模、密度愈來愈高，同樣也影響土地的利用及農業的生產方式。

從理論到實證：如何實際「測量」農業結構的轉變？

跟農業結構相關的變數很多，包括農地大小、數量、規模、農產值等變化趨勢，或是農地自有或租賃、外部人力使用狀況等等。郭蕙如老師提醒，這些因素看似直觀，實際操作檢視需留意其測量的侷限性。例如，農產值或農業收入，在進行跨時間的比較時，就必須關注到物價波動、通貨膨脹等問題。或是農地數量等在進行跨國性比較時，也需留意每個國家的因素定義不盡相同。

已開發國家80年代後農業逐漸工業化　發展中國家農業仍在抵抗資本主義

根據Albrecht在1997年的研究，美國從大蕭條到1970年代，農場數量迅速下降，平均農場的規模穩定增加。1935年美國農地數量約680萬筆，到1978年已經下降到2400筆農地左右。此外，1970年代以前，仍可以看到美國農業結構有二元對立的現象，小農數量雖然遞減得很快，但到後期數量仍有些為增加。1980年代之後，小農數量縮減，取而代之的是工業化的白領。根據Albrecht的觀察，他認為70年代增加的小農，有可能是兼業農、休閒農或退休農。

其他已開發國家的趨勢與美國相似。平均農場規模從19世紀後期逐漸增加，二次大戰後的擴張更是明顯。換句話說，80年代以後，已開發國家的農場總數持續減少，小農數量變少，大農數量變多，平均規模就愈來愈大了。

造成這樣的原因，來自於工業化生產模式。規模較大的農場無論在技術或是資金的使用上，都享有規模經濟的優勢。但是對於小的農場來說，沒有這麼多土地或是資源來實現規模經濟，因此數量變得愈來愈少。

發展中國家倒是展現出了不同樣貌。根據Carlson在2018年的研究，除了阿根廷和哥倫比亞以外，每個國家的平均農場規模都在下降，在這些國家中，農業結構似乎沒有發生普遍的分化現象，小農仍然活躍尚未被取代。從發展中國家的農業結構來看，資本主義似乎尚未滲透到大部分發展中國家的農業部門。

台灣：可耕地持續減少，竟有一成未使用！小農仍穩定存在，大農微幅增加了

郭蕙如老師透過普查的可耕地資料檢視，2005年台灣的可耕地仍有110萬左右，至2010年下降至102萬，2015年更是跌破百萬，至99萬筆可耕農地。不過，從這些可耕作地中再細緻的分析，未滿0.3公頃的可耕作地，一直都維持四成以上。而三公頃以上的大農，則是小幅的從2005年的1.14%成長到2015年的1.35%。換句話說，透過可耕地數量及規模來看，台灣的小農穩定存在，大農比例微幅的增加了。

郭蕙如老師進一步檢視農地與人口結構、所有權、種植作物等因素間的關係。透過普查資料顯示，未滿三分地的農地平均分散於各型不同人口的鄉鎮，而較大的可耕地（大農）則分布於人口較為稀少的鄉鎮，例如，三公頃以上的農地有42%座落在一萬人以上，未滿三萬人的鄉鎮。

此外，台灣有近九成的可耕地為自有地。不過，愈大的可耕地，有愈高的比例為租用地。在這些可耕地中，有一成左右全年未使用，近半數農地生產短期作物，三成左右生產長期作物。愈大的耕地，有愈高的比例用來生產長期作物。在這些可耕地中，28%主要種植稻作，23%種植果樹、15%種植蔬菜。三公頃以上的大農，有愈高的比例種植果樹（32.18%）與稻作（31.38%）。雜糧、特用作物、蔬菜主要種植於小規模的耕地。

因應不同時代政治經濟背景　農業政策展現不一樣的資源配置

陳玠廷副主任透過兩條軸線四個面向（國際化／在地化、差異化／普遍化），並梳理歷年台灣農業政策施政概況，來分析過去半個多世紀以來，台灣的農業政策如何因應不同的政治經濟情勢來做不一樣的資源配置與投入。

陳玠廷副主任從二次大戰後談起，當時台灣被國民政府視為反共革命基地，農業最主要的目的是增加糧食生產，充裕軍糈民食，因此透過土地改革、農業生產技術提升讓整體產量增加就是當時的政策目標。其後民國42-57年是以農業培養工業的年代，透過農業生產刺激經濟發展，賺取外匯，農業生產GDP的占比最高可以占到34.5％，最低也有將近20％，重要農業政策包括創辦統一農貸、實施耕者有其田等。

民國58-70年，政府實施四年及六年經建計畫，在「農工並重」之下，農業生產佔GDP比重逐漸降低，最低落到7.3%。這個時期，農業部門透過積極開發外銷新產品，增加農業利潤來維持農業成長及提高農民所得。民國71-80年的七零年代，局勢急轉直下，台灣提出加入GATT的申請案，試圖與國際經貿接軌，在這過程中首先面臨衝擊的就是農業，農民運動興起，此時期農業部門的重點在「革新調整」，推行「提高農民所得方案」，改善農村環境，增進農民福利，此時農業生產占GDP比例已降當最低3.3%。民國81-86年，農業已從早期強調「糧食生產」邁入「三生事業」，如何營造好的農業生產、農民生活與環境生態兼籌並顧，均衡發展，成為此時期的政策重點。

回顧農業政策，與支撐農業的人們

陳玠廷副主任指出，在分析每一個時代的農業政策時，可以發現如何建立適當的農業人力一直都是政策的核心。例如八零年代，在農委會的政策白皮書中，農業人力其實很大程度指涉農民團體，所以包括農會、農漁會產銷班都是政策的重點輔導對象。 此外，如何富裕農村也是此年代的政策重點，因此規劃農民年金給付制度，希望能達到農村生活富裕。

進到九零年代的「三生事業」後，農村已不僅單純是生產糧食的場域，更是生活的場域。因此農村營造成為此時的施政重點，透過不同類型農村實質改造更新為手段，進行農村體質再造，縮短城鄉差距，提升農村生活品質。

為了解決農村勞動力高度老化的狀況，九零年代以後的農業政策重點除了營造出農村也是個適合生活的場域之外，也期待更多年輕人能夠回到農村，補足逐漸老化的農村勞動力。因此，民國95年政府提出「農業漂鳥體驗，青年留農築巢」的政策，希望透過推動青年農業體驗，引進農業生力軍共1000人。這樣的政策不僅在傳統農業的生產，也包括行銷、包裝設計、科技等面向。民國98年的「精緻農業健康卓越方案」，休閒農業、有機農業、科技農業逐漸成為施政的重點方向。民國99年開始，推動小地主大佃農的政策，試圖活化休耕地，擴大農業經營規模。此時也推動農村再生的法制化，欲從硬體建設的景觀改善來活化農村，並以家政班為主體，來建構農村優質生活與健康照顧體系，建設富麗新農村。而為農村勞動力老化注入生力軍，推動大專生農村迴游。

民國100年起，建構年輕化、活力、高競爭力且所得穩定的樂活農業是農委會的核心施政重點。因此包括在民國100年設立農民學院，培訓農業人力，同時強化經營管理課程，辦理農業推廣人員輔導產銷班企業化經營訓練。在補充青年農業人力的份，則透過百大青農輔導計畫，協助青年農民穩健經營，擴大規模，成為專業生產工或者，或是專業農產行銷、加工經營者，整合上下游農業工作者，活絡農村，發展創新的農業產業鏈。

2017年的第六屆全國農業會議，透過安全、永續、前瞻、幸福四個面向，試圖去創造農業新局，並分別在這四個面向的基礎上，思考如何建構相對應的農業人力，以及如何穩定的讓年輕人及多元人才願意投入農業。在這前提下，包括農業的職災保險、退休金等福利制度、土地及資金、技術的取得、市場通路的媒合等，都在該會議上熱烈發展及討論。

農村發展，以一級產業人才培育為主，夠嗎？從李登輝的「八萬農業大軍」反思

陳玠廷副主任梳理了從八零年代至今的農業人力培育政策，並提出了一個關鍵問題：透過企業經營輔導等計畫做為支持青年返鄉的重要施政方向，是否有助於解決農村面臨的困境？

陳玠廷副主任提起李登輝擔任台灣省省主席時提出的「八萬農業大軍」政策。八萬農業大軍如何思考政策規劃 ？其實該政策的目地希望建立真正的「核心農家」。所謂的核心農家，是希望能夠幫助真的有意留農者，並建立起以「人」為中心的農業建設體系，而不是生產多少作物的「物質」中心體系，因此農業生產並非主軸，而是重新重視對農村生活的期待。因此其配套措施包括：共同運銷、購地貸款、共同經營擴大規模、農宅改造、農村醫療等等。

因此，分析不同階段的農業政策時，其實需思考的是，我們要如何透過系統性的政策資源配置與支持來建構農村生活與農業人力資源。很可惜的是，過去的八萬農業大軍並未真正施行，不過，面對未來台灣農業與農村的發展，我們仍有機會。

2050淨零排放，農業／鄉村發展的新契機

陳玠廷副主任指出，未來台灣農業或鄉村的生活與人才應如何透過政策支持，其實2050淨零排放的政策目標為我們開創了一個契機。無論是能源、產業、生活或是社會轉型，其實都與農業和鄉村發展息息相關。

以2050年淨零排放為目標，台灣的農業與鄉村發展，需要的是哪些人力？這些人力，顯然難以透過現行計畫型的方式來培力與支持。農業部門如何與其他部會系統性的透過政策規劃，建設農村「以人為本」的體系，未來仍需我們持續關注與對話。

｜核稿編輯：陳又瑄｜

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