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【地方創生．紐西蘭】從衝突到漁酪共好，紐西蘭奧雷雷流域水質改善計畫
https://commons.wikimedia.org/wiki/Category:Aorere_River#/media/File:NZ020415_Collingwood.jpg
「這是紐西蘭國內，由社區發起的草根流域管理的真實勝利，沒有奧雷雷河社區， 這個故事根本不可能發生。」奧雷雷流域計畫（Aorere Catchment Project）在 2015年獲頒紐澳河流獎[註1]，協力團隊NZ Landcare Trust執行長尼克．艾嘉一語道出這計畫的獨特之處。
水質不明原因惡化 引發上下游業者衝突
奧雷雷流域位於紐西蘭南島的金灣（Golden Bay）西側，流域大多是丘陵地，地貌覆蓋原始灌木。年降雨量4000mm，河流長久以來有氾濫的紀錄。整個流域大約16%為酪農放牧使用，有3座酪農牧場，養殖超過13,000頭乳牛。流域居住人口在這項計畫進行時不超過500人，是個關係相當緊密的社區。
以紐西蘭整體河川水質標準來看，奧雷雷河的表現其實不差，名列在全國25%的前段班。但2004年，奧雷雷河口的貝類養殖收成期突然變短，短到養殖業者紛紛出現生存危機，他們懷疑收成短少與中上游的畜牧養殖有關，造成水質惡化。在無法一一跟眾多牧場溝通，又解決無門的情況下，養殖業者將這件事拉上檯面，訴諸輿論壓力。
一下子，流域裡的酪農業者成為眾人討論的議題焦點，這讓酪農們驚訝、受傷又害怕，他們一直都以牧場的好水質與好品質自豪，而這樣的指控不僅讓他們對自己的生活方式與未來產生強烈的懷疑，也引起消費者的不安。
以科學數據為基礎 開展水質改善行動
議題持續延燒，區域的酪農集合起來，決定以行動回防。2006年在紐西蘭在地非營利組織NZ Landcare Trust的協助下，酪農組成團隊向中央政府申請永續農業基金（Sustainable Farming Fund, SFF）[註2]展開3年期計畫。酪農們將這項行動視為重振產業形象，改變社區命運的機會與起點。
首先，在外部專業團隊的協助下，啟動獨立的水質科學調查。他們發現，奧雷雷流域雖然沒有優養化的問題，但河口養殖的貝類對糞便型細菌非常敏感，水裡的細菌量會影響貝類的收成，而這與上游的畜牧養殖確實有直接的關聯。
在這些科學基礎上，酪農們同意採取行動減少河水的細菌含量，維持水質的穩定，特別是降雨量較少的時節。在地方NGO和多方單位的協助下，團隊經歷許多調查、訪談、規劃和討論會議，以及由酪農們主導的問題解決工作坊，最後流域各農場各自發展出環境改善計畫，改變長期習慣的飼養方式，包括架設圍籬避免牲口接觸溪水、減少廢水的灌溉，並提升土壤保水量、改變逕流區域等。
除了酪農業者，在地居民也踴躍參與，組成河川照顧志工隊，也連結鄰近學校，讓學生實際參加環境保育行動，如在河口岸邊植樹。其他還有Tasman區議會補助河岸圍籬、河口漁民捐款支持河川照顧隊、在地小咖啡廳用手作藝術品為植樹計畫募資等。
流域水質改善計畫實行後，成效相當顯著，河口貝類可收成時間從最受影響的每年28%增加到50%；年計畫完成後，提升到79%。這項計畫的工作方法，後來作為示範，也延伸到鄰近的萊河（Rai）流域。
根據紐西蘭政府資料統計，奧雷雷流域水質改善計畫，一共向SFF基金申請了兩期的補助，第一期計畫的執行期間為2006至2008年，SFF支持21.8萬紐幣（約436萬新臺幣），第二期延伸計畫2009至2011年，SFF投注25.9萬紐幣（約518萬新臺幣）。
除了中央政府的奧援，地方公部門單位Tasman區議會、專業NGO，諸如Dairy NZ、NZ Landcare Trust也分別給予財務資助。6年改善計畫的總花費超過160萬紐幣（約3200萬新臺幣），而個別牧場的管理改善金額不超過10萬紐幣（約200萬新臺幣）。
地方社群能量建立 改善水質的附加效果
然而，2012至2013年間，流域水質的細菌指標再度出現異常，對河口貝類收成造成影響。團隊立即採取行動、走訪流域，Tasman區議會也召集所有利害關係人，嘗試理解水質變化原因。他們發現，非雨季期間的細菌指標異常似乎與2010年12月流域大水帶來的沉澱物有關，這跟過去已知的影響因素完全不同。這件事讓地方理解到，影響水質因素相當複雜，不只與畜牧業有關，還必須納入外在環境、流域逕流等考量。
奧雷雷河流域是共有的自然資源，在這個區域生活的不只酪農業者，還有水產養殖業者與在地居民。要達成共好，利害關係人之間的協調互助是必要的。透過彼此的串連、溝通與協作，減少畜牧、養殖過程中對環境產生的負面影響，同時增強河流的健康與生物多樣性，對河口貝類養殖、居民生活環境和酪農產銷，都有直接或間接的助益。
奧雷雷流域行動在2015年贏得紐澳河流獎，獲獎原因不只是河流生態和沿海環境的改善，更可貴的是，創造酪農和水產養殖業者之間的社會網絡聯結。至今，這個行動仍持續進行中。
維護農業環境公共財 集體行動好處多
從奧雷雷的經驗中，可以看到農業生產與自然環境息息相關。農業生產過程中可能有意、無意對於社會或他人產生負面影響。這樣的問題常見於河川、水域、空氣汙染，且不是單一個人行為，卻沒有明確的標的可承擔相對的成本和義務。對此，個人能力有限，必須仰賴「集體行動」來改善，意即由一群農民採取系列行動，通常也會結合農民以外的人或外部組織，一同回應、處理在地農業環境議題，共同促進「農業環境公共財」（agri-environmental public goods）（OECD, 2013）。
經驗證實，集體行動的好處很多。集合眾多生產者和不同背景的成員，或可突破行政疆域的限制，從地理和生態最適規模來思考資源管理和農耕行為。而且一旦擴大區域行動標的物的經濟規模與尺度，就可降低農民在個別回應時需要付出的成本。
此外，面對地方性議題，非官方發起的集體行動通常較有彈性和變通空間。而參與行動的成員背景越多元，連結的資源和網絡越廣，接觸到的機會和外部資源也隨之增加。最後是集體行動組織內，若能有效促進成員之間的知識分享和資訊交流，對於組織和個人都是成長的機會。
以紐西蘭奧雷雷河流域的案例來說，改善區域水質沒辦法只靠單一農民。透過團隊的資訊分享和協力，酪農可互相學習更好的管理作法。河口貝類養殖者的收穫量增加，便是計畫有效改變環境的最好證據。一位參與計畫的農民表示，農民的初心是與土地共好，但有時候他們自己也不知道傳統農作方式會對環境造成影響。要求農民改變農耕方式不容易，若能用尊重的態度向農民解釋改變的理由和好處，可以換來更高的接受度。儘管這個過程可能得投入更多時間與金錢，但會讓成果更紮實且永續。
1. 2015 Australia and New Zealand Riverprize Winner by the International River Foundation.
2. 2000 年，紐西蘭政府農林業部成立永續農業基金（SFF），支持對國內農產業的經濟、環境、社會福址有貢獻的各種計畫。SFF 對每項計畫最高的投資額是連續3 年，每年20 萬紐幣（約400 萬新臺幣）。但是SFF不能是計畫唯一的資助者，同時需要至少20% 的非政府資金，且受資助項目不能是常態性商業活動。SFF 到今天都還持續運作，到2017 年為止，累計支持超過1,000 個計畫，投資約1.5 億紐幣（約30 億新臺幣）。
3. 推行集體行動時，公部門擁有各式各樣的政策工具可以使用，像是技術協作、提供財務支持，或以強制性法規加以規範等。技術協作的具體作法包括：提供數據給行動團隊、科學和經濟研究的支持、提供田間資訊並給予田間實務工作的建議與協助、集體行動的指導守則、最佳實踐方式的知識傳播、衝突解決方案的服務、協助提供從農民到居民和孩童的教育、加強環境意識的推廣活動等。財務支持通常可分為農業環境給付和資助計畫，以及對行動初始成本和營運成本的資金支持。在某些案例中，公部門會以團體成員的身分參與其中，提供技術或財務協助。面對不同需求，有時這些工具會同時搭配使用。
<本文轉載自《關係人口經營策略》，財團法人農業科技研究院出版>
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